Narkoliberalisering gir ikke sterkt økt forbruk
Sylvi Listhaug påstår at mer liberal ruspolitikk fører til kraftig økt forbruk.
I dag ble det dannet flertall for en viss oppmyking av narkotikalovgivningen. Kritikken fra Senterpartiet og FrP er sterk. I Dagsnytt 18 i kveld uttalte Sylvi Listhaug følgende:
«Vi har sett hva Høyres rusreform har ført til, nemlig at mange flere unge bruker narkotika, tror det er ufarlig.» Rent bortsett fra at denne rusreformen ble nedstemt i Stortinget, da.
Her vil jeg konsentrere meg om et annet utsagn, som i ulike varianter også ofte fremmes av politikere fra KrF og Senterpartiet: «Det vi ser er at der man har avkriminalisert eller gått i liberaliserende retning så har jo bare narkotikabruken økt kraftig. (…) I Canada har det gått helt av skaftet.»
Jeg gikk gjennom erfaringene etter Canadas legalisering av cannabis i 2018 i en lang artikkel hos Minerva i februar 2023. Kort fortalt: Bruken økte noe, men ikke dramatisk og ikke blant unge, og det aller meste av det svarte markedet ble erstattet med legal omsetning.
Nedenfor gjengir jeg det relevante kapitlet fra min bok Legaliser! Nå! utgitt høsten 2022. (Boken kan kjøpes billig her). Kunnskapsgrunnlaget er ikke vesensforskjellig nå. Men jeg skrev om hvorfor avkriminaliseringen i Oregon ble reversert i fjor i Minerva.
**
For mange er det helt avgjørende for deres syn på kriminalisering av enkelte rusmidler hvorvidt det holder forbruket nede. Min vurdering er en annen, siden forbudet i seg selv står for en vesentlig del av skadevirkningene. Men selvsagt er større endringer i forbruket en relevant faktor å ta hensyn til når liberalisering vurderes.
I teorien taler de fleste argumenter for at forbud reduserer forbruk. Forbudet fører til høyere kostnad, normalt sett mindre tilgjengelighet, at stoffet må kjøpes fra kriminelle kilder, og risiko for å selv komme i konflikt med loven, med både kortsiktige og langsiktige negative virkninger i form av rulleblad. Dessuten ligger det en signaleffekt i at noe er forbudt.
Det finnes noen motargumenter mot dette. «Forbuden frukt smaker best», heter det, og det kan tenkes å oppveie signaleffekten: Det ulovlige er mer spennende for noen. Den gang bruken av ulovlige rusmidler var knyttet til «progressive» motkulturer på 1960- og 70-tallet hadde dette argumentet mye for seg. Særlig bruken av cannabis ble et symbol og en identitetsmarkør – brukerne var mot «makta». Som en av dem sa til Willy Pedersen om politiet: «Det ble krig mellom cowboyer og indianere, og vi var selvsagt indianerne». Men Pedersen peker også på at denne motkulturelle dimensjonen ikke forsvant med hippiekulturen.[1] Det handler fremdeles om opprør og en egen kultur. Forskningen til Sveinung Sandberg viser at cannabiskulturen, i betydningen felles symboler, ritualer og fortellinger, er stabil over tid.[2]
Tilgjengelighetsargumentet kan også utfordres. Særlig i byene har det i lang tid vært slik at ungdommen rapporterer at tilgjengeligheten til særlig cannabis, men også en del andre ulovlige stoffer, er enkel. De kjøper gjerne av venner og kjente, som slik sett blir en del av en sosial markedsføringskanal. Når politiet arresterer en «narkotikabaron», får det sjelden større effekter på tilgjengeligheten. Paul Larsson ved Politihøgskolen viser til at da Gjermund Cappelen, som over en tyveårsperiode hadde fått smuglet inn 20 tonn hasj til Norge, ble arrestert, ga det ingen synlig effekt i markedet.[3]
Teoretisk kan vi altså ikke slå fast med sikkerhet at forbud gir lavere forbruk, selv om formodningen går den veien. Vi trenge empiri – data og forskning som ser på utviklingen over tid og hva som skjer når lovverket liberaliseres eller strammes inn. Heldigvis har vi mye slik forskning. I Rusreformutvalget konsentrerte de seg om avkriminalisering, siden legalisering lå utenfor deres mandat. La oss starte med det store bildet, der vi ser mange land og reformer i sammenheng, før vi ser nærmere på to steder der vi har ganske lang erfaring med avkriminalisering (Portugal) og legalisering av cannabis (Colorado).
Avkriminalisering gir ikke vesentlig økt forbruk
Tre forskere ved EMCDDA har undersøkt sammenhengen mellom skjerping eller lemping av straffansvaret for cannabis og endringer i bruken i løpet av de siste 12 månedene blant personer mellom 15 og 34 år.[4] Analysen viser ingen klar sammenheng mellom lovendringen og prevalensen av cannabisbruk i denne delen av befolkningen. Tre land som reduserte straffene opplevde en klar nedgang i bruken, mens tre andre fikk en moderat økning. Av tre land som skjerpet straffene opplevde to små endringer, mens det tredje fikk økt bruk.
En forskergruppe ved Karolinska Institutet i Sverige kom i 2022 til lignende konklusjoner i sin studie av cannabisbruk blant befolkningen mellom 15 og 34 år i 11 europeiske land, blant dem Norge.[5] Forskerne så på tidsrommet 1994-2017 og konkluderte med at i de landene der lovverket var stort sett uendret, var bruken stabil, mens den gikk ned i de andre landene, enten de liberaliserte eller strammet til.
Rusreform-utvalget viser til EMCDDA-studien og annen forskning som gir lignende resultater, og til en oppsummering fra 2018 som konkluderer med at endringer i sanksjonene på kort sikt gir moderate endringer i bruken, dersom de i det hele tatt kan registreres.[6] I en litteraturgjennomgang fra 2020, hovedsakelig omhandlende USA, går det frem at 16 av 19 studier ikke viser noen sammenheng mellom avkriminalisering og bruk.[7] Litteraturgjennomgangen i regi av Finlands institutt for helse og velferd (THL) fra 2020 konkluderer på samme måte.[8]
Dersom vi er spesielt opptatt av ungdommen, er bildet det samme. Utvalget skriver: «I en artikkel publisert i 2013[9] presenteres en analyse av bruk av narkotika blant unge i alderen 15–24 år i 15 EU-medlemsland. (…) Studien fant en negativ effekt av avkriminalisering på bruk av rusmidler, det vil si at sannsynligheten for at respondenter oppga å ha brukt narkotika den siste måneden, var lavere i stater der besittelse til eget forbruk ikke var straffbart.»
Og hva med de enda yngre? «I en artikkel publisert i 2018 presenteres en analyse av sammenhengen mellom cannabisbruk i løpet av de siste fire ukene hos 12–15-åringer og cannabispolitikk i 27 land.[10] (…) Kontrollert for blant annet landenes brutto nasjonalprodukt og hvor utbredt cannabisbruk var i landet i hele befolkningen, fant forfatterne ingen sammenheng mellom cannabispolitikk og bruk hos 12–15-åringer i de siste fire ukene.»
Både Folkehelseinstituttets høringsuttalelse og FHI-forskere som Bramness og Bretteville-Jensen har innvendt mot Rusreformutvalget at vi på bakgrunn av forskningen ikke kan være sikre på at bruken ikke vil øke. Men det er å legge listen for høyt, og det er å snu bevisbyrden.[11] Straff er et onde, og derfor er det de som støtter straff som skal være sikre på at avkriminalisering vil øke bruken. I et fritt samfunn kan vi ikke straffe «for sikkerhets skyld».
Portugal mangler før-data
Vurderinger av effektene av avkriminaliseringen i Portugal på forbrukes hemmes av at det fantes lite statistikk om bruken inntil en befolkningsundersøkelse ble gjennomført i 2001, like etter at reformen trådte i kraft. Men inntrykket var at dette var et økende folkehelseproblem, særlig i form av en økning i injisert heroin, og narkotika-relatert HIV. Narkotika-relaterte dødsfall økte kraftig på 1990-tallet. Dette var en viktig begrunnelse for reformen.[12]
Det foreligger fire omfattende undersøkelser av bruken i Portugal, tatt opp i 2001, 2007, 2012 og 2016-17. Denne rapporteringen er en del av EMCDDA – European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction, som samler data for alle europeiske land, er derfor den autoritative kilden når landene skal sammenlignes, og ble gjengitt av Rusreform-utvalget, som jeg bruker som kilde her.
I undersøkelsene er det spurt om bruk siste måned, siste år og hvor mange som noen gang har brukt stoffet. Dette er så fordelt på ulike aldersgrupper. De månedlige og årlige tallene er mest relevant for den politiske debatten, ikke hvor mange som noen gang har brukt stoffene, siden det er den regelmessige bruken som skaper størst problemer, ikke å prøve slike stoffer en gang.
Portugal opplevde en mindre økning frem til 2007, og deretter et betydelig fall, med en ny økning tilbake til 2007-nivået i 2016-17, slik at bruken av minst ett av disse rusmidlene både på årsbasis og månedsbasis var betydelig høyere enn i 2001. Noe mer enn seks prosent av dem mellom 15 og 34 år oppga da at de hadde brukt cannabis siste måned, litt mer enn i Norge, ifølge undersøkelsene til Folkehelseinstituttet.
For de øvrige stoffene viser undersøkelsene at andelen som hadde prøvd økte kraftig fra 2001 til 2007. Dette kan både skyldes at avkriminaliseringen fikk noen til å prøve, og at noen som allerede hadde prøvd nå turte å svare ærlig.[13] Imidlertid falt andelen for alle stoffer både i 2012 og 2016-17, og fallet er såpass stort at det neppe kan speile virkeligheten, siden det spørres om man noen gang har forsøkt.[14] Andelen som oppga bruk var i 2016-17 svært liten for alt annet enn cannabis, fra 0,2 prosent for sopp til 1,2 prosent for kokain.
Det har vært en bekymring for at liberaliseringen skulle føre til at særlig unge mennesker skulle starte med stoffene. Portugal er med i spørreundersøkelsen ESPAD for skoleelever mellom 15 og 16 år. Her økte andelen som hadde prøvd cannabis betydelig mellom 1999 og 2003, men bare forsiktig deretter. Fremdeles er andelen litt lavere i Portugal enn i gjennomsnittet av ESPAD-landene. For andre stoffer enn cannabis har utviklingen vært omtrent som i de andre landene, men nivået i Portugal har forblitt under halvparten av gjennomsnittet.
Oppsummert kan vi si at andelen som oppgir at de bruker ulovlige stoffer trolig har økt noe etter reformen. Noe av dette kan skyldes ærligere svar. Og fremdeles ligger andelen brukere relativt lavt i europeisk sammenheng, ikke minst blant ungdom som det har vært særlig bekymring knyttet til.
Men legalisering kan øke bruken noe
En gjennomgang og metaanalyse så i 2019 spesifikt på virkningene for ungdom og unge voksne (under 25 år) av liberalisering av cannabis-politikken.[15] I likhet med undersøkelsene omtalt ovenfor, fant de ingen økning i bruken ved avkriminalisering, men disse forskerne åpner for et mulig unntak for legalisering til rekreasjonsformål, basert på åtte undersøkelser fra amerikanske delstater.[16] Men også her er det snakk om en liten økning.
Dette er altså en oppsummering av forskningen på effektene på bruk som det er bred enighet om. Men enkelt-studier kan vise andre utslag.[17] Det er også verdt å merke seg at bruken av cannabis blant voksne amerikanere (over 26 år) har økt betydelig etter 2011.[18] Mens det den gang var under 5 prosent i denne gruppen som oppga at de hadde brukt stoffet i siste måned, var dette mer enn doblet til 2019. Dette faller sammen med at mange stater har liberalisert sin lovgivning, og et økende antall legalisert stoffet helt. Noe av økningen kan skyldes større vilje til å svare sant når stoffet er lovlig, men det kan være liten tvil om at flere voksne amerikanere nå bruker cannabis.
Økningen kom også i stater som ikke har legalisert eller liberalisert på annet vis. Det tyder på at mye av forklaringen ligger i en endring i synet på stoffet i hele USA. Det er rett og slett færre som tror de får store problemer dersom de bruker cannabis av og til.[19] Legalisering og «signaleffekten» fra dette kan her ha spilt en rolle, i tillegg til observasjon av hva som skjer når en selv eller kjente bruker stoffet.
Voksne bruker mer i Colorado
Colorado var først ute med full legalisering av cannabis. Her har vi uvanlig mye statistikk som belyser effekten, så la meg bruke litt plass på hva som skjedde der.[20] Det har vært et spesielt fokus på ungdommen – faren for økt rekruttering blant de unge har vært motstandernes kanskje viktigste bekymring, noe vi kjenner igjen fra den hjemlige debatten. Derfor er det tatt opp egne målinger blant unge, og andre målinger er delt etter alder. Utviklingen bør ses i sammenheng med nasjonale trender, og særlig de statene som ikke har legalisert. Det er også relevant at Colorado allerede fra før legaliseringen lå nær toppen i bruk av cannabis, både blant yngre og eldre.
Colorados eget helsedepartement måler bruken blant elever i middelskolen og high school, altså aldersgruppen 11-18 år, i undersøkelsen kjent som HKCS. Her er utvalget svært stort. Blant high-scool-elever (14-18) gikk andelen som hadde brukt marijuana siste måned en del ned fra 2005 til 2013, og har senere ligget omtrent flatt, omkring 20 prosent. Andelen som noen gang har brukt stoffet viser en lignende utvikling. Heller ikke blant middelskoleelever (11-14 år) er det vesentlig endringer i bruken.
Den nasjonale undersøkelse National Survey on Drug Use and Health (NSDUH) omfatter unge mellom 12 og 17 år. Langt færre deltakere er med i denne. Her økte andelen som oppga at de hadde brukt cannabis de siste dagene tydelig frem til 2013, men falt så tydelig igjen de neste to årene, og har ligget omtrent flatt deretter. Undersøkelsene spriker altså når det gjelder utviklingen frem til legaliseringen, men er samstemte om at det ikke har vært noen økning deretter. På forhånd var det frykt for at legaliseringen skulle føre til at flere ungdommer droppet ut av skolen. Det motsatte er tilfellet, noe som understøtter spørreundersøkelsenes resultater om at bruken ikke har økt.[21]
Unge voksne, 18-25 år gamle, er som regel de som i størst grad bruker rusmidler. En spørreundersøkelse på delstatsnivå (BRFSS) startet først i 2014, slik at den ikke har data fra før legaliseringen. Her er det en viss økning i bruk siste måned fra 2016 til 2019. Det samme mønsteret finner vi i eldre aldersgrupper, men enda sterkere. [22]
NSDUHs tall viser en ganske jevn økning i aldersgruppen 18-25 år helt siden 2005, uten noe trendbrudd rundt 2014. Økningen deretter er den samme som for USA som helhet. Fra 2011 har det vært en viss nedgang i andelen som bruker alkohol i denne aldergruppen. For dem over 26 år er det en dobling av brukere mellom 2011 og 2018, og en noe sterkere økning enn på landsbasis. Her er det ingen tilsvarende nedgang i alkoholbruken.
Ser vi undersøkelsene i sammenheng, finner vi ingen økning av betydning blant de yngste etter legaliseringen. Dette gjelder også i andre stater som har legalisert.[23] Blant unge voksne kan bruken har økt noe, og blant eldre voksne er det en betydelig økning. Det kan se ut som om cannabis i mindre grad er et ungdomsfenomen, men er blitt en mer normal del av voksnes ruskultur. Den ulike utviklingen blant de yngste og de andre kan også henge sammen med aldersgrensen. Det kan være lettere for ungdom å få tak i stoffer fra en langer enn fra et legalt utsalg som krever legitimasjon.[24]
Alkoholkonsumet gikk noe ned i 2014 og 2015, noe som kan tyde på en kortsiktig substitusjonseffekt, men har siden økt jevnt igjen.[25]
[1] Pedersen 2016, s. 214-16.
[2] Sveinung Sandberg: «Cannabis culture: A stable subculture in a changing world.” Criminology & Criminal Justice, mai 2012.
[3] Paul Larsson: «From Medicine to Morals, and Back Again? The Changing Perceptions of “the Drug Problem” in Norway since 1965,” s. 109, i Tham, 2021.
[4] Brendan Hughes m.fl.: «Inconsistencies in the assumptions linking punitive sanctions and use of cannabis and new psychoactive substances in Europe.” Addiction, desember 2018.
[5] Alexander Carl Gabri m.fl.: ”Changes in cannabis policy and prevalence of recreational cannabis use among adolescents and young adults in Europe - An interrupted time-series analysis. PLOS One, 12. januar 2022.
[6] Rusreformutvalget, s. 159.
[7] Ayden I. Scheim m.fl.: ” Impact evaluations of drug decriminalisation and legal regulation on drug use, health and social harms: a systematic review.” British Medical Journal Open, nr. 10, 2020.
[8] Ari Unlu m.fl.: “Drug Decriminalization Policy Literature Review: Models, Implementation and Outcomes.” Report 9/2020, Finnish institute for health and welfare, s. 42.
[9] Mike Vuolo: «National-level drug policy and young people’s illicit drug use: A multilevel analysis of the European Union.” Drug and Alcohol Dependence, nr. 131, 2013.
[10] Marijana M. Kotlaja & Jennifer Varriale Carson: « Cannabis Prevalence and National Drug Policy in 27 Countries: An Analysis of Adolescent Substance Use.” International Journal of Offender Therapy and Comparative Criminology, oktober 2018.
[11] Willy Pedersen & Ole Røgeberg: «Vil bruken av narkotika øke som følge av rusreformen?» Kronikk Aftenposten, 2. mars 2020.
[12] Rusreformutvalget, s. 113.
[13] Rusreformutvalget, s. 138.
[14] Siden det er liten grunn til å tro at folk nå føler behov for å lyve om noe som er avkriminalisert, er den mest sannsynlige forklaringen at eksperimentering en gang eller to for ti år siden enten har gått i glemmeboken eller ikke lenger anses verdt å nevne.
[15] Maria Melchior m.fl.: «Does liberalisation of cannabis policy influence levels of use in adolescents and young adults? A systematic review and meta-analysis.» British Medical Journal Open, juli 2019.
[16] Disse studiene viste en økning i bruken i Washington state, men ikke i Colorado.
[17] En undersøkelse av bruk og avhengighet av cannabis i amerikanske delstater fra 2008 til 2016 viser at i aldersgruppen 12-17 år økte andelen som kvalifiserte for avhengighet (Cannabis Use Disorder) med omkring 25 prosent i de statene som legaliserte, mens det ikke var noen endring i de andre statene. Blant dem over 26 år var økningen noe større, mens det ikke var noen økning i aldersgruppen 18-25 år. Magdalena Cerda m.fl.: “Association Between Recreational Marijuana Legalization in the United States and Changes in Marijuana Use and Cannabis Use Disorder From 2008 to 2016.” JAMA Psychiatry, nr. 2, 2020.
[18] Lester Black: “More And More Americans Are Smoking Pot. What Does That Mean For Their Health?” Fivethirtyeight, 30. november 2021.
[19] En undersøkelse fant en kraftig økning av andelen blant kvinner mellom 18 og 44 år som ikke mente det var noen helsefare forbundet med cannabis fra 2005 til 2015, både blant dem som selv brukte og ikke brukte stoffet. Marian Jarlenski m.fl.: «Trends in perception of risk of regular marijuana use among US pregnant and nonpregnant reproductive-aged women.” American Journal of Obstetrics and Gynecology, desember 2017. En annen undersøkelse tok for seg årene 2002 til 2012 blant begge kjønn og ulike aldersgrupper, og fant små endringer de første årene, men en tydelig nedgang i oppfatningen av risiko mellom 2007 og 2012. Lauren R. Paced m.fl.: «Perceived risk of regular cannabis use in the United States from 2002 to 2012: differences by sex, age, and race/ethnicity.” Drug and Alcohol Dependency, april, 2015. Flere andre undersøkelser bekrefter dette bildet. Se for eksempel Goodman & Hammond: «Perceptions of the health risks of cannabis: estimates from national surveys in Canada and the United States, 2018–2019.” Health Education Research, nr. 2, 2022.
[20] Dataene i dette delkapitlet er hentet fra evalueringsrapporten fra justisdepartementet i Colorado i juli 2021, dersom ikke annet er oppgitt.
[21] Dropp-ut-andelen har falt betydelig, men Justisdepartementet skriver at det trolig har sammenheng med skolereformer som ble innført på samme tid (Colorado, s. 121).
[22] Sammenligner vi 2014 og 2019, har andelen økt fra 27,5 til 28,8 prosent blant dem som er 18-25 år, fra 19,8 til 29,4 i gruppen 26-34, som nå altså ligger høyest, fra 11,3 til 17,3 i gruppen 35-64, og er tredoblet fra 3 til 9,3 prosent blant dem over 65 år.
[23] Angela Dills m.fl.: ”The Effect of State Marijuana Legalizations: 2021 Update. Cato Policy Analysis, nr. 908, 21. februar 2021. Side 6, basert på Youth Risk Behavior Surveillance System, som hvert annet år spør elever i ungdoms- og videregående skole om bruk siste 30 dager. Heller ikke i Uruguay har legaliseringen mellom 2013 og 2017 hatt effekt på ungdommens forbruk. Forskning publisert våren 2022 fant ingen økning i bruken blant tenåringer i perioden 2014-18, men en viss økning i andelen som syntes stoffet var lett tilgjengelig. Ariadne Rivera-Aguirre m.fl.: «Does recreational cannabis legalization change cannabis use patterns? Evidence from secondary school students in Uruguay.” Addiction, mai 2022.
[24] Anderson & Rees omtaler (s. 15) tre studier som handler om bruk blant dem under 18 år. En fant en liten nedgang i bruken etter legalisering, en annen en liten økning, mens den tredje viste små endringer. D. Mark Anderson & Daniel I. Rees: «The Public Health Effects of Legalizing Marijuana.” IZA Discussion paper nr. 14292, Institute of Labour Economics, Bonn.
[25] «The Legalization of Marijuana in Colorado: The Impact.” Volume 8, september 2021, s. 46. Rocky Mountain High Intensity Drug Traffic Area.